全文刊登于《风景园林》2022年第6期 P20-25

周旭，陈妍，周妍，张丽佳.《IUCN 基于自然的解决方案全球标准》下的生态保护修复管理对策研究[J].风景园林，2022，29（6）：20-25.

《IUCN 基于自然的解决方案全球标准》下的生态保护修复管理对策研究

周旭

男 / 高级工程师 / 自然资源部国土整治中心系统修复部主任 / 研究方向为生态保护修复相关项目管理与政策制定

陈妍

女 / 博士 / 自然资源部国土整治中心工程师 / 研究方向为生态保护修复相关政策与标准制定

周妍

女 / 博士 / 正高级工程师 / 自然资源部国土整治中心系统修复部副主任 / 研究方向为生态保护修复相关政策制定与项目管理

张丽佳

女 / 中国矿业大学 ( 北京 ) 地球科学与测绘工程学院在读博士研究生 / 自然资源部国土整治中心高级工程师 / 研究方向为生态产品价值评估

摘要：面对严峻的生态退化与生物多样性丧失形势，中国陆续出台了诸多生态保护修复相关政策，并实施了三北防护林建设、退耕还林还草、全域土地综合整治、山水林田湖草沙一体化保护修复等工程。上述行动取得显著成效的同时也存在项目系统性不强、保护修复措施缺乏针对性、生物多样性改善成效不足、各类行业标准难以协调、管理模式缺乏科学性等一系列问题。在调查梳理已有管理要求的基础上，参照世界自然保护联盟（IUCN）发布的《IUCN基于自然的解决方案全球标准》核心内容，从管理角度梳理中国当前生态保护修复工作主要的瓶颈以及该标准的“本土化”方式，并分别从技术、资金以及项目管理3个方面提出管理策略：1）围绕生态保护修复项目全生命周期建立标准体系；2）建立健全社会资本投入保护修复领域的机制；3）从完善项目评审、加强部门合作、引入适应性管理及确保有效公众参与方面优化项目管理机制。以期为今后生态保护修复领域的政策制定与管理机制优化提供借鉴。

关键词：生态保护修复；山水林田湖草沙；基于自然的解决方案（NbS）；管理对策；标准体系；社会资本投入；适应性管理

1 前言

中国自20世纪70年代以来陆续开展了三北防护林建设、山水林田湖草生态保护修复及以国家公园为主体的自然保护地体系建设等多项工作并已取得初步成效。然而，生态保护修复工作仍存在系统性、关联性有待提升，生物多样性重视不足等诸多问题。为进一步推进生态保护修复成效，各级管理部门及学者都在积极探究“尊重自然、顺应自然、保护自然”的落实途径，并对接国际上基于自然的解决方案（Nature-based Solutions, NbS）。2021年，IUCN发布的《IUCN基于自然的解决方案全球标准》及相应的《使用指南》详细解释了NbS八大准则的内涵及评估方式。

NbS理念、范式、方法以及工具，与中国传统生态文化相契合，与习近平生态文明思想中“坚持人与自然和谐共生”“绿水青山就是金山银山”的理念相一致，适合中国国情，是解决中国当前生态危机与民生问题、推动绿色发展和乡村振兴的重要手段。鉴于此，本研究以中国近年来的生态保护修复工作为着眼点，围绕《NbS全球标准》的八大准则，从管理角度梳理中国当前生态保护修复工作主要的瓶颈，以期为今后工作提供借鉴。

2 近年来生态保护修复领域相关管理要求

自党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义“五位一体”总体布局以来，在生命共同体理念的引导下，中国出台了一系列国家及部门的政策规划文件：中央文件提出了系统治理与整体保护的总体要求，各部门部署了具体工程并实施了配套管理政策。

党的十八届三中全会上习近平总书记指出：“山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。”以此为基础，2015年9月印发的《生态文明体制改革总体方案》，正式提出了“树立山水林田湖是一个生命共同体的理念”的要求。党的十八届五中全会提出，要筑牢生态安全屏障，坚持保护优先、自然恢复为主，实施山水林田湖生态保护修复工程；保护方面，《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》要求“解决保护管理分割、保护地破碎和孤岛化问题，实现对自然生态系统的整体保护”。

为细化落实一体化保护修复的要求，财政部、自然资源部、生态环境部于2016—2021年间安排部署了4批35个一体化保护修复工程（其中25个为工程试点），并出台了系列政策文件（表1）。同时《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035年）》，阐明了重点区域的生态状况、生态问题及未来保护修复的主攻方向。

表1 山水林田湖草一体化生态保护修复工程相关管理文件

3 当前生态保护修复管理工作的主要瓶颈

1）对社会挑战的关注有待提升。当前的保护修复工作往往侧重于动植物及其生境的保护或恢复本身，其余社会挑战大多通过其他项目进行解决。即便一些项目涉及多项社会挑战，但与解决生态问题相比，其他挑战往往不是首要目标。近年来，“统筹山水林田湖草一体化保护和修复”要求对不同生态要素进行整体保护与系统修复，已开展或拟开展的35个山水林田湖草一体化保护修复工程已在一定程度上兼顾了社会经济发展，但对应对气候变化、粮食安全等挑战的关注度仍有待提升。

2）尺度概念的应用体现不足，部门协调不畅。当前的生态保护修复已要求进行大尺度的规划设计，但子项目仍然零散分布，缺乏系统性与关联性。究其原因，子项目来自不同部门已有的工作，而非源自全新的景观尺度规划。一些地方已建立联席会议制度，协调不同部门之间的相关工作，但并未从根本上解决整体性恢复与条块分割管理模式之间的矛盾。不同部门的项目设计理念不同、目标相异，监测数据难以共享与整合，最终导致小尺度下子项目的成效难以服务大尺度的总体目标。

3）生物多样性净增长和生态系统完整性尚未完全实现。当前的保护修复工作是否实现了生物多样性净增长，生态系统完整性是否得以改善尚未得到有力证据的支持，仅有少量的学术研究对其展开一定的探究。究其原因有三：①基础调查工作不充分，本底数据掌握不足；②场地尺度修复对景观尺度结构优化特别是功能提升的贡献尚在研究探索中；③管理上，未对基础调查和过程监测做出明确要求，同时也缺乏针对一体化保护修复的监测标准。

4）社会资本投入比重有待提升。目前的实践中，方案规划设计阶段较少进行成本效益或成本有效性分析，且有限的分析仅针对保护修复中有形的工程成本，生态与社会效益的评估往往停留于定性描述，远期影响的评估几属空白，进而导致决策过程无法基于可靠的评估结果。此外，投资收益特别是远期收益的不确定性极大限制了社会资本投资的意愿，其结果往往是保护修复工作很大程度只能依赖政府补贴，而社会资本投入不足，进而影响项目持续稳定发挥效益。

5）全过程公众参与有待加强。为了使得保护修复工作可以在公平、透明的环境下开展，项目初期就应积极主动地赋能利益相关方，提升其获得感，并为其参与项目创造条件。此外，还应广泛征求各方意见与建议，为提升项目可持续性奠定基础。然而，在中国生态保护修复实践中，利益相关方参与往往流于形式，项目对其产生的直接与间接影响未能得到充分识别，群众参与度也有待提升。

6）多种目标与效益有待公正地权衡。由于不同保护修复目标具有存在冲突的潜在可能性，如严格的保护措施可能给社区发展以及本地居民的生计带来压力。即便只就生态效益而言，某种生态系统服务的提升，也可能以牺牲其他服务作为代价。为了协调社会经济发展与生态保护修复之间的关系，学术界已经开始尝试建立综合分析评价的方法与路径，权衡各类生态系统服务提升、生物多样性改善以及农户生计增长的目标。然而，各类效益的度量方式不同，测算方法复杂，实践工作仍停留在对不同效益进行定性描述的阶段，与对其进行公正权衡还存在一定距离。

7）适应性管理机制尚未建立。目前项目管理仍沿用工程建设项目的管理办法。受限于认知水平，从业者对生态系统的发展与变化情况无法做出准确预测，因此保护修复措施对生态系统造成的影响存在较大的不确定性。传统一刀切式的管理方式，限制了措施调整的可能性，这就有可能使得保护修复效果偏离既定目标。

8）国土空间生态保护修复工作可持续性尚待提升。生态保护恢复是较为漫长的过程，其效益可能需要在数十年的时间尺度上才能得到充分发挥，当前行政上的届次化管理方式与生态保护恢复的长期性存在较大矛盾。项目实施结束后的长期跟踪监测与管护工作难以得到有效保证。

4 生态保护修复管理对策

1）《NbS全球标准》的本土化策略。中国从国土空间规划工作开始应用NbS的理念进行顶层设计，更容易推动机制和体制的调整，但在项目落地时需要解决一系列更加具体的问题。因此，在NbS理念的本土化过程中，中国需要在开展翔实的基础调查与问题诊断、科学有效地选择措施、权衡各方利益方面付出更多努力。

2）构建生态保护修复“1+N”标准体系。围绕已发布的工程指南，制定针对保护修复各个环节的标准（图1）。工程规划设计阶段应制定可行性研究报告编制规程、调查指南、技术导则、社会-生态-经济效益评估规范、实施方案编制规程，从初始阶段规范调查方法，引导项目科学规划，合理测算成本，应对多重社会挑战，权衡不同利益；工程实施阶段应制定监测标准及适应性管理规范，全过程跟踪项目进程，明确其产生的正负效应，及时纠偏；实施结束后应制定工程验收规范及成效评估指南，检验项目预期成效。

1 山水林田湖草生态保护修复“1+N”标准体系

3）建立健全社会资本投入保护修复领域的机制。为扭转保护修复工作主要依靠政府投入的局面，需构建新的机制与渠道，推动生态产品价值实现。对于有责任主体的生态保护修复工作，应在强制性法律规定和政府监管的刚性约束框架下，监督责任主体履行生态修复义务。对于责任主体灭失或责任主体不明确的历史遗留生态修复任务，应通过赋予一定期限内的资源直接开发利用权利，允许在生态修复的基础上进行产业化经营、让渡相关权利等方式，吸引社会资本投入。

4）优化项目管理机制。首先，完善项目申报及评审方式，在项目申报审批环节对实施方案进行严格审查；其次，建立有效的部门协同机制，提升保护修复可行性；再次，引入适应性管理机制，建立生态保护项目措施调整路径，为保护修复工作预留容错空间并及时纠偏，从而使得措施影响不偏离核心目标；最后，明确利益相关方参与途径，确保保护修复公平性。

2 NbS 视角下的生态保护修复管理策略

5 结论

NbS已成为国际社会解决复杂问题的主流思路，可以广泛地应用于不同的领域与方向。结合国内的生态保护修复政策与工程，本研究重点参照《NbS全球标准》，探究基于自然的生态保护管理对策，以期在提升中国生态保护修复的科学性与成效的同时，提升中国生态保护修复项目的国际影响力，并为其他尝试接轨NbS领域的实践者提供一种研究思路。

图片来源：

文中图表均由作者绘制。

为了微信阅读体验，文中参考文献标注进行了删减，详见杂志。

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