2021年是“十四五”开局之年，为实现高质量发展、建设现代化经济体系、完善国家现代治理体系，需要前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局，推动改革再突围。如何理解“十四五”规划和实现2035年远景目标的背景、挑战和机遇，有助于把握大势，科学制定决策。

曾参加过总书记座谈会的上海交通大学特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭，日前在《读懂“十四五”：新发展格局下的改革议程》一书的研讨会上，就中国未来经济发展的关键问题、南北差异和都市圈、城市群新发展等提出建议，并纠正了广泛存在的对诸多问题基本认识上的观念错误。

以下是正文：

都市圈、城市群发展是结构性增长第一要素

在整个中国经济增长的大背景下，我们通常讲的经济增长的来源就是两个：第一，生产要素积累；第二，经济效率的提高。从生产要素积累的角度来讲，当前中国的出生率下降非常明显、人口马上要进入到负增长；城市面积，从全国范围角度来看，已经扩张的非常大了；再看资金，从宏观来讲，现在中国并不缺钱，尤其在货币环境比较宽松的情况下。所以，中国接下来的经济增长如果靠生产要素的积累，这个动能是不足了。

讲到结构效应，最重要的一个结构效应其实就是农村和城市之间的结构效应，小城市和大城市的结构效应，还有一些区域的结构性效应。在这个结构调整过程中，要提高资源的配置效率，包括人往哪里去流动，可以获得更高的收入和更多的就业机会；土地配置到哪里，可以最大化土地的产出；资本往哪里配置，能够获得最大的投资的回报。在这个意义上讲，城市群和都市圈发展的重要性就非常清楚了。

第二，为什么现在把都市圈和城市群的发展要提高到这样一个高的地位？主要原因是来自于经济发展阶段的不同：当前中国经济已经进入到什么样的阶段？官方的表述是，在工业化后期；但是从经济指标可以看到，服务业在GDP当中所占的比重和在就业当中所占的比重都已经超过制造业了——而这又是在我们经济长期以来比较重视制造业发展的情况下出现的。如果我们和世界各国横向比较，尤其是如果和OECD（经济合作与发展组织）国家在历史同期相比较，我们今天服务业在GDP和就业当中所占的比重，大约都要低10个百分点左右。换言之，如果不是因为我们长期以来相对忽视服务业的发展，中国经济很早就应该进入到后工业化阶段了。

那么，当经济进入到后工业化阶段的时候，会带来什么样的变化？那就是集聚效应会比以前变得更加重要。这个集聚效应体现在两方面：

一方面，如果单体去看一个城市，你会发现，服务经济范围就很广了——包括消费型服务业，如医疗、教育；也包括生产型服务业，如科技、创新、文化——它在经济当中所占的比重特别高，尤其是大城市、特大城市。这样一来，从生产要素配置的角度来讲，如果压制了大城市、特大城市的发展，实际上就压制了这个城市服务业的发展，压制了创新的发展。

另一方面，集聚效应就体现在城市和城市之间的关系：当集聚效应不是那么强的时候，城市和城市之间的经济相对来说是独立的，没有那么多的互动；但中国经济到了现在这个阶段，随着集聚效应的增强，城市和城市之间的联系变得越来越重要，而大城市跟周边的中小城市、农村之间的都市圈内部的紧密联系，也变得越来越重要。在现在集聚效应变的更加强的情况下，通过都市圈和城市群的发展，形成一个新的增长动力，优化我们经济的结构，就到了必须要破题的一个阶段。

具体来讲，它对就业有什么影响？对消费有什么影响？通过各种各样的数据，包括我自己的研究，可以展现出一个结果：对就业肯定是促进的。比如，中国今天整个劳动力市场，越是大规模的城市，失业率越低，劳动力短缺现象越严重。包括给农民工提供大量就业岗位的生活消费性服务业里，就大量存在劳动力短缺问题。相对来讲，我们的短板其实是在服务消费。尤其是在城市地区，对于吃、穿、用产品的消费，已经到了接近饱和的阶段；但是相对来说，医疗、教育、文化的消费仍然是短板。而这些消费需要面对面地来进行生产和消费——因为服务业的特性我们称之为“不可贸易品”。这样一来，城市，特别是大城市，对于改变我们的消费不足状态、促进以内循环为主的经济发展新格局和结构调整、来克服经济发展的传统困境——投资比重比较高而消费比重比较低——是有好处的。

关于未来要提高中等收入阶层的比重问题，大家可以想一个很简单的道理：劳动力一定是流动到收入更高的地方去，如果让劳动力流动到收入更高的地方，就有助于提高他的收入水平。那么中国哪里是收入高的？哪里是大家用脚投票去的地方呢？那就是以大城市为核心的都市圈，从全国范围内来讲，就是几个发展优势比较强的城市群，特别是沿海的京津冀、长三角、珠三角，成为大家用脚投票到那边就业和居住的地方。

如果说结构性因素还要做排序的话，可能毫无争议第一要提到的就是都市圈、城市群的发展。

首先要解决的是观念问题

我们碰到的问题在哪里？怎么办？我认为在谈到具体的政策之前，我们首先要解决的是观念问题。虽然我们从十八届三中全会开始就提出，让市场成为配置资源的决定性力量，但是如果我们讨论具体问题就会发现，社会公众、包括规划界和政策制定者是不那么相信市场的，尤其是讨论城市的问题、城乡间问题和都市圈、城市群发展的问题时，是不相信市场的。我们看一些具体规划时，根本找不到“市场”两个字，而都是政府怎么去干预、怎么去扭转。

产生这种情况的原因是什么？一方面当然和我们的起点有关——在人口、土地方面，我们长期在计划经济时期遗留下来的对于生产要素配置的管制。但是我想提两个问题是跟科学研究有关的：

一是对城市规模的认识。在中国一讲到城市，大家经常会拿北京、上海这样的地方来讲，说我们城市不能太大了。其实，我这些年一直在试图纠正公众认识上的一个误区：中国的城市统计，在国际上是根本不可比的。中国的一些直辖市和比较大的地级市，辖区范围内所管辖的面积和人口，如果放到欧洲、美国或者日本这样的国家，每个直辖市、地级市都相当于别人二三十个城市的概念。

就以我所在的上海为例，上海管辖面积是6000多平方公里，一共有20个区县单位，这20个区县单位如果放到东京周边，就是十几个在辖区意义上相对比较独立的城市概念。所以，我们一讲中国的城市太大，就是把中国辖区意义上的城市跟其他国家的城市做比较。但是，如果我们在都市圈范围内做比较——所谓“都市圈”，学界的共识是，以一个核心大城市为带动的紧密连接周边中小城市连绵发展的地带。如果这么看，东京都市圈人口是3700万，且还在继续增长。所以，无论是北京还是上海和周边可比范围内的人口，都远远没有达到东京圈的规模。

再比如中国的直辖市重庆，管辖面积比整个宁夏还要大，但也被叫做城市，其实它都是一个小省了。正是由于我们这样一些习惯性的称呼，才会误以为中国城市跟别的国家城市是同一个概念。

二是关于南北经济的问题。南北经济发展差距的问题，集中地体现了中国社会各界对于城市和区域发展问题思想观念上最大的误区——集聚和平衡的关系。现代经济发展有一个规律：经济和人口集中在少数地区发展制造业、服务业，这些少数地区通常来讲，是国家在各方面条件比较优越的地方，形成国家的增长极，天然就是集聚发展的。但是我们中国人传统观念所讲的平衡，其实是指经济和人口要均匀分布。

最近我们讲南北发展差距大，其实大家要注意到：南方从经济总量增长来看好像比北方快了，但如果看人均水平，我国历史上人均水平北方城市是比南方高的，改革开放以来，北方和南方的人均差距在缩小，也就是南方在追赶。我最近也有关于南北差距的发言，南方因为有长江沿线的城市、珠江口和长江口的城市，港口条件是天然带来的，如果不把这些城市包括在中国南方城市的统计里，中国南北人均GDP就是一样的。由于我们一直把平衡理解为经济人口要平均分布，所以就总是希望通过行政性的力量阻止生产要素、特别是人口的自由流动。

未来经济增长的4大核心问题

把这个问题讲清楚以后，接下来怎么办呢我认为有几条：

一是，“十四五”期间，整个国家要迅速、尽快推出一批都市圈规划。当前中国已经有了京津冀、长三角、粤港澳大湾区的规划，成都和重庆双城经济圈也被提出来，但是都市圈的规划还是严重不足。最近国家发改委批复让江苏和安徽合作建设南京都市圈，因为南京都市圈的建设跨越安徽和江苏省的边界，这是非常重要的一步。

我希望接下来，中国能打破按行政管辖的辖区范围来做规划和资源配置的传统模式，更多地形成类似于南京都市圈跨行政管辖边界的都市圈发展规划。接下来首当其冲的就是，上海怎么形成跟江浙周边中小城市联动发展的上海都市圈，深圳跨越城市管辖边界跟周边的惠州、东莞形成的都市圈，成都和重庆跨越省级行政边界形成双城经济圈，这个要破题。

二是，政策要让人口更加自由地流动。从当前政策的导向来讲，在城市群内部率先形成户籍互认，然后在积分落户时，在城市群内部可以让别的城市的积分能够在本地落户时候相互承认。广州这方面的改革走在了全国前面：广州已经提出，在珠三角和长三角其它城市积分的这些分值、社保缴纳的年限，在广州积分落户时可以带过来，这个非常重要。

三是，都市圈范围内政策的焦点问题是土地。以上海为例，原来上海的规划是在辖区范围内保留相当数量的农业用地和生态用地，但如果上海接下来把规划的视野放到都市圈，其实在上海辖区6000平方公里范围内没有必要规划保留那么多农业用地和生态用地。最近上海在提，“十四五”期间发展的重点是五大新城建设——上海的郊区要建设五个各自人口在100万以上的相对独立的郊区新城。我相信这招妙棋可以在上海突破人口和土地规划的局限，形成新的发展空间，也可能为中国其它都市圈的发展提供一个新的可借鉴的模式。

另外，政府要帮每一个地方去发展它自己有比较优势的产业。在一些大城市，要发展现代服务业，比如营商环境的改变、对创新的投入、对知识产权的保护，像上海、深圳、北京这样的城市就是重点主题。反过来，现在有些地方传统产业相对在弱化，比如东北重化工业现在要转型，因为竞争力在弱化，那就要培植新的竞争力和比较优势。

大家也不要就觉得东北没希望了、整个北方就衰落了。你看中国最为强大的创新活力，还是在北京周围，甚至到了东北周围。最近沈阳有个热议的话题是，力争做第十个国家级中心城市，沈阳本身也还是集聚了相当多的高校，包括传统的军工行业。比如哈尔滨，高校实力也非常强；大连港口条件、旅游资源很丰富。整体东北和北方，也仍然有一些地方在国内是相当有竞争力的。还有另外一些地方，比如一些自然资源型的城市，它自然资源枯竭了，怎么办？要适当地减少人口，要做减量型的规划和发展。

东北工业基地

还有，农村地区的建设要怎么办？要考虑农产品的产业基础设施需要什么？它需要基础设施道路帮它把农产品运到别的地方去。另外，中国农业可能会随着农业人口减少出现规模化、现代化，是不是要有新的技术投入、要有新的资本进入经营现代的大农场？还有些自然条件、文化条件比较丰富的地方，农村未来要做旅游和民宿。今天我们到一些中国农村地区，民宿跟现在城市居民所要求的生活质量之间还是有差距的；未来中国一些农村地区的民宿，需要新的品牌和管理，还有旅游所引申出来的产品，如纪念品、手办等等，政府要考虑农村地区旅游业怎么能够产生新的附加值。

要相信老百姓的选择

我想呼应一下前面刘世锦主任讲的一句话，就是“人民对美好生活的向往就是我们奋斗的目标”。我们还是要好好想想，人民对美好生活的向往是什么？我们过去的城市和城乡发展规划，有太多的做法实际是跟人民对美好生活向往的方向不一致的。特别在我们做很多规划的时候，总觉得老百姓的选择是不是一种短期行为、甚至是不理性的行为。到今天，我还在各种各样的场合碰到有人认为我们的农民是不理性的，如果把一些制度改革了、比如农村宅基地制度改革了，就会产生天大的动荡。

所以，下一阶段的发展，从理念上还是要根本性扭转，要相信老百姓的选择，相信人民的选择，相信市场的选择，我们在政策制定上和规划上，要更多地顺应市场配置资源的方向，才能真正做到让市场成为配置资源的决定性力量，然后政府来更好地发挥作用。

题图及内文图片基于作者在《读懂“十四五”：新发展格局下的改革议程》一书研讨会上的发言速记整理，经会议主办方授权发表，标题为编者所加转载仅为学习之用。

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